《关于在破坏森林资源案件中开展生态环境修复 生态环境损害赔偿认购林业碳汇的意见（试行）》政策解读

根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国森林法》《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》《生态环境损害赔偿管理规定》《最高人民检察院 国家林业和草原局关于建立健全林草行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》等法律法规、司法解释、指导意见的规定，结合贵州省实际，贵州省高级人民法院、贵州省人民检察院、贵州省公安厅、贵州省生态环境厅、国家林业和草原局贵阳专员办、贵州省林业局共同制定《关于在破坏森林资源案件中开展生态环境修复 生态环境损害赔偿认购林业碳汇的意见（试行）》（以下简称《意见》），并于2023年12月27日联合印发实施（黔林发〔2023〕7号），现就有关内容解读如下：

一、出台背景

当前我省涉林违法案件仍以违法占用（毁坏）林地、违法采伐（毁坏）林木案件为主要类型，也是林业行政执法、刑事司法与生态环境修复、赔偿衔接的重点、难点。森林生态环境修复、赔偿责任是违法行为人因违反《森林法》必须承担的法定责任。《民法典》也赋予了国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任及赔偿生态环境损害的损失和费用的权利。现行实践中，多采用原地恢复、异地恢复等直接修复手段，具有较强的生态环境修复效果，但在行政执法、刑事司法适用时往往面临修复地现实条件不允许、违法行为人修复能力不足等问题，如：很多建设项目违法后，需要补办使用林地手续继续使用林地，不具备原地修复条件；异地恢复受林耕保护政策、权属争议等影响，另行选地修复越来越困难。

林业碳汇是指通过森林保护、湿地管理、荒漠化治理、造林和更新造林、森林经营管理、采伐林产品管理等林业经营活动，稳定和增加碳汇量的过程、活动或机制。林业碳汇交易强调真实性、唯一性和额外性。按照相关管理要求，林业碳汇交易部分必须是额外增加的固碳量。

创造性地引导违法行为人通过自愿认购林业碳汇的方式来替代履行生态环境修复、赔偿责任，是一种简便易行的替代履行方式，通过间接性、抽象性的措施来弥补生态环境的损害，不需要违法行为人具有一定的修复能力和受破坏森林资源具有修复的现实条件，可有效避免争议和解决执行难的问题。

根据《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》相关规定，我省司法机关在办理破坏森林资源刑事案件和民事公益诉讼中开展了相关适用探索，也实际判处了一些案例，但在适用时的规范化不足，没有统一的操作模式，在实践中标准不统一、适用条件各异，《意见》出台将解决上述问题，维护行政执法、刑事司法的公正性和权威性，也为新形势下违法行为人完整地履行法律规定的违法责任提供了新路径。

二、主要内容

《意见》首创将自愿认购林业碳汇同时引入行政执法和刑事司法的替代性修复、赔偿方式，更能有效解决基层相关处罚执行难的实际问题，适用于我省行政区域内林业主管部门、林业行政执法部门、公安机关、人民检察院、人民法院办理非法占用、毁坏林地，盗伐、滥伐、毁坏林木，放火、失火及其他破坏森林资源案件，开展生态环境修复和生态环境损害赔偿中认购林业碳汇。《意见》包括总则、修复与赔偿、保障与监督和附则等内容，共四章十九条，明确了在破坏森林资源案件中开展生态环境修复、生态环境损害赔偿认购林业碳汇的适用范围、原则、条件、程序、平台及相关产品，界定了生态环境修复、赔偿双重责任及其替代性履行方式，提出了不同情形下认购林业碳汇的测算方法，理顺了各部门在林业行政执法、刑事司法与生态环境修复、赔偿中职责分工和衔接要点。

三、重点解读

（一）关于“生态环境修复”与“生态环境损害赔偿”：严格区分生态环境修复、赔偿责任，修复责任是当事人违反《森林法》《刑法》相关条款需承担的行政、刑事处罚责任，主要体现为履行“恢复植被和林业生产条件”“补种树木”；赔偿责任是根据《民法典》《生态环境损害赔偿管理规定》相关规定需当事人承担的生态环境损害民事责任，主要体现为赔偿“生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失”“生态环境功能永久性损害造成的损失”。相关条款链接：第四条、第七条、第九条、第十四条、第十六条。

（二）关于适用替代性修复、赔偿原则：坚持原地直接修复为主，替代性修复、赔偿为辅，原地修复优于异地修复，异地修复优于替代性修复、赔偿。在方式选择上必须符合实际，且有相关事实依据。林业行政执法部门在办理行政案件时可根据行政案件重大事项研究决定行政处罚的修复执行方式（含自愿认购林业碳汇等替代性修复方式），林业主管部门、公安机关、人民检察院、人民法院在办理生态环境损害赔偿案件时，可根据与赔偿义务人进行磋商的形式合理确定赔偿方式（含自愿认购林业碳汇等替代性赔偿方式）。相关条款链接：第三条、第六条、第十一条。

（三）关于以自愿认购林业碳汇替代履行生态环境修复责任：界定为林业行政执法部门作出行政处罚后的执行阶段，在受损森林资源无法原地或者异地修复又需履行“责令其恢复植被和林业生产条件、补种树木”情况下，以自愿认购林业碳汇作为替代性修复方式，其认购林业碳汇金额参照恢复植被和林业生产条件、补种树木的费用足额测算。相关条款链接：第八条。

（四）关于以自愿认购林业碳汇替代履行生态环境损害赔偿责任：符合生态环境损害赔偿情形的生态环境损害赔偿案件，林业主管部门需要按照《贵州省生态环境损害赔偿案件办理规程（试行）》及时开展生态环境损害调查，启动生态环境损害赔偿工作。在违法行为人履行生态环境修复义务的又需赔偿“生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失”、受损森林资源无法原地或者异地修复又需赔偿“生态环境功能永久性损害造成的损失”两种情况下，以自愿认购林业碳汇作为替代性赔偿方式。上述两种林业碳汇损失（期间损失、永久损失）需要对应参照《生态环境损害鉴定评估技术指南 森林（试行）》相关标准区分测算。相关条款链接：第五条、第七条、第九条、第十条。

（五）关于认购林业碳汇的交易流程：结合我省林业碳汇产品开发情况，目前支持认购贵州省林业碳票等经审定签发的林业碳汇产品。认购的贵州省林业碳票相关管理、交易流程参照《贵州省林业碳票登记及交易管理规则（试行）》。原则上，优先认购核销本行政区域内的林业碳汇票，但也可以在全省范围内认购核销，即支持跨区域认购核销林业碳票。相关条款链接：第十二条。

（六）关于生态环境损害赔偿案件的司法保障：符合生态环境损害赔偿情形的生态环境损害赔偿案件，就达成生态环境损害赔偿协议的，给予了司法确认的救济途径；就未能达成生态环境损害赔偿协议的，给予了生态环境损害赔偿诉讼和民事公益诉讼的救济途径。相关条款链接：第十三条、第十四条。

    （七）关于各部门在林业行政执法、刑事司法与生态环境修复、赔偿中的衔接：林业主管部门、林业行政执法部门、公安机关、人民检察院、人民法院在办理破坏森林资源案件过程中，应当按照案件的具体类型和情况，进行必要的衔接，特别是在办理生态环境损害赔偿案件中，市级应当探索建立健全工作衔接机制，明确具体流程和期限。相关条款链接：第五条、第十五条、第十八条。